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转身之间、百年孤独

百年独孤今若夕,风流尽,不觉转身间。

 
 
 

日志

 
 

行政与公共管理系列之-----北京宣言:最高审计机关促进良治【转载】  

2014-02-14 00:45:02|  分类: 行政与公共管理类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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北京宣言——最高审计机关促进良治


                         

                    序  言


  
  1.自1953年成立以来,世界审计组织秉承“经验分享,人人共惠”的理念,广泛传播国家审计的理念和准则,致力于促进国际审计界的经验交流与合作,展现了旺盛的活力和创新的精神。2013年,世界审计组织迎来了成立60周年的华诞。
  2.世界审计组织作为一个自主、独立、专业和非政治性的组织,旨在为最高审计机关提供支持,鼓励各种观点、知识和经验的交流,在国际社会中代表最高审计机关发出统一声音,促进各国最高审计机关持续完善。
  3.世界审计组织通过强化各国最高审计机关,帮助各国政府提高绩效、增强透明度、落实问责制、维护信誉、打击腐败、提升公信力、保护公民的利益,进而促进了良治。
  4.世界审计组织及其各委员会、工作组、特别工作组和地区审计组织,是公共部门审计领域知识交流的全球论坛,公共部门审计准则的制定者和政府外部审计的国际代言人。
  5.世界审计组织在促进知识分享、准则制定和提升公共部门审计地位等领域取得的成就有目共睹。世界审计组织制定和实施的第一份战略规划于2004年在布达佩斯通过,2010年又进行了更新。按照战略规划的指引,世界审计组织制定了《最高审计机关国际准则》框架,并在能力建设项目和不同审计领域的知识交流方面,在全球都获得了成功。世界审计组织还一直努力成为实现良治的典范机构。
  6.2011年,联合国大会通过A/66/209号决议——《通过加强最高审计机关提高公共行政的效率、问责、效益和透明度》,对世界审计组织及其成员的工作予以认可。在这项决议中,联合国大会还对世界审计组织在以下两方面的贡献表达了赞赏:
  ——世界审计组织在推动提高效率、问责、效益、透明度以及切实有效地获取和使用公共资源造福人民方面所开展的工
作;
  ——世界审计组织发布了《利马宣言》和《墨西哥宣言》,并鼓励会员国以符合本国体制结构的方式采用这些宣言所载各项原则;鼓励会员国和有关联合国机构继续并强化同世界审计组织的合作,以便促进良治,通过提升最高审计机关能力,确保效率、问责、效益和透明度。
  7.2013年,世界审计组织第二十一届大会在北京召开。大会回顾了世界审计组织过去60年的发展历程,总结了各成员最高审计机关的实践经验,大会一致认为:
  ——二十一世纪的人类社会,信息化和全球化浪潮澎湃,最高审计机关面临着促进国家治理的新挑战,世界审计组织也在参与解决全球性问题的过程中迎来新机遇。
  ——各国最高审计机关认为,有效的国家治理是保持经济发展、社会稳定和提高公众生活水平的基石。最高审计机关愿意为促进履行《联合国千年宣言》确定的以下职责作出贡献:
  我们将不遗余力地帮助我们十亿多男女老少同胞摆脱目前凄苦可怜和毫无尊严的极端贫穷状况。我们决心使每一个人实现发展权,并使全人类免于匮乏。因此,我们决心在国家层面及全球层面创造一种有助于发展和消除贫穷的环境。上述目标能否成功实现,除其他外,取决于每个国家内部施行良治。这也取决于全球层面的良治,并取决于金融、货币和贸易体制的透明度。
  ——最高审计机关可以通过增强透明度、落实问责制、提高绩效、打击腐败,进而实现国家良治,促进公平。
  ——财政政策的长期可持续性是实现国家良治无可置疑的前提。最高审计机关通过独立而专业的审计,增强公共财政透
明度,报告公共财政绩效,揭示系统性风险,帮助决策者维护财政政策的长期可持续性和执行力。
  ——在日益全球化的世界里,没有任何国家能够在不考虑外部因素影响的情况下,在改进国家治理领域独善其身。各国最高审计机关将在促进本国良治的同时,致力于推动全球和区域性合作,推动实现全球范围的良治。为了应对全球性的挑战,各国最高审计机关将在世界审计组织及其地区审计组织的框架下,不断提升自身实力,并承担起共同的责任、抵御共同的风险、采取共同的行动、发出共同的值得信赖的声音。
  ——作为具有广泛代表性、超然独立地位和高度专业水准的国际组织,世界审计组织将继续与各地区审计组织和各国最高审计机关开展合作,推动各国为实现促进良治的目标,在保持独立性、提高绩效的基础上,依照各国法律体系要求,实施《最高审计机关国际准则》。
  8.鉴此,本届大会讨论了以下两项具有全球性重要意义的议题:
  ——主议题一:国家审计与国家治理
  ——主议题二:最高审计机关在维护财政政策的长期可持续性领域的作用
  大会关于上述主议题讨论的成果见附件1:《北京共识》。
  9.本届大会还回顾了《世界审计组织战略规划(2011年-2016年)》的实施进展情况。
    

第一章  世界审计组织的成就与经验


  10.自1953年成立至2013年在中国召开第二十一届大会,世界审计组织在各领域历经多次积极发展,实施了变革,取得了巨大的成就。依据“经验共享,人人共惠”的理念,世界审计组织的工作基础是每个成员最高审计机关的自愿承诺和自发贡献。从最初的34个成员,世界审计组织如今已经发展到拥有192个全权成员和5个协作成员,成为一个成员遍布全球,组织架构井然有序,目标明确,高效和现代的国际组织。
  11.世界审计组织的七个地区审计组织——非洲审计组织、阿拉伯地区审计组织、亚洲审计组织、加勒比地区审计组织、欧洲审计组织、拉美和加勒比地区审计组织,以及太平洋地区审计组织,在兼顾地区差异和多样化需求的同时,致力于实现世界审计组织的使命。
  12.世界审计组织下属的各委员会、工作组和特别工作组,承担了世界审计组织各专业领域的工作,涉猎了诸多战略性议题和事项。
  13.世界审计组织所经历的重大事件和取得的杰出成就包括:1977年通过的《利马宣言》,确定了独立、高效率和富有成效的公共部门审计的根本原则;第一份《世界审计组织战略规划(2005年-2010年)》,阐明了世界审计组织关于准则制定、能力建设、知识分享和成为典范国际组织的战略目标;2007年通过的《墨西哥宣言——最高审计机关的独立性》;以及旨在推动全世界公共部门审计发展的《最高审计机关国际准则》框架。
  14.近年来世界审计组织的艰苦努力取得了成效,也获得了联合国大会的肯定。2011年联合国大会顺利通过了A/66/209号决议。该决议将世界审计组织及其准则制定和公共部门审计工作,置于国际社会的关注焦点。公共部门审计,依其独立本质,被公认为良治的重要组成部分。该决议是最高审计机关谋求各国政府认可有关独立性的各项基本原则,并产生立法和行政效果的有力依据。来自不同地区的最高审计机关,已在这方面取得了实质性的进展。
  15.世界审计组织与联合国等外部伙伴,以及世界银行、经合组织、各国议会联盟、国际会计师联合会和国际内部审计师协会等国际组织所开展的合作,提高了世界审计组织作为高水准专业组织的声誉,也提升了其知名度与认可度。自20世纪
70年代以来,世界审计组织和联合国共同举办了22次研讨会,针对一系列公共部门审计倍受关注的课题,传播知识,分享培训资料。
  16.能力建设过去和现在都是世界审计组织关注的主要领域之一。它涉及构建能力建设的新体系,帮助最高审计机关获取知识,实施专业培训,促进机构发展。为了帮助最高审计机关提升能力,改进绩效,世界审计组织目前开展了许多能力建设和知识分享活动。
  17.世界审计组织与21个捐助机构签署了《谅解备忘录》,并开展了一系列合作,实现了《谅解备忘录》所确立的共同目标,确保了世界审计组织职业准则体系(包括《最高审计机关国际准则》和《世界审计组织良治指南》)的成功实施,提升了全球援助开发机构对最高审计机关和世界审计组织重要性的认识。
  18.60年来,在应对公共部门审计所面临的挑战时,世界审计组织攻坚克难,成就斐然。今后,依托所有成员的共同支持和广泛合作,世界审计组织将立足实现其兼具前瞻性和外向视角的愿景和使命,展示其预见力和存在的现实意义。
  19.从1963年起,世界审计组织秘书处开始设在奥地利维也纳,到2013年,奥地利审计院已经承担相关职责50周年。作为创新的推动者、信息交流的中心以及全球合作伙伴和世界审计组织成员的联络中枢,秘书处对世界审计组织具有至关重要的意义。
  20.为铭记上述重要事件,世界审计组织出版了一本专刊,即《世界审计组织60年暨世界审计组织秘书处50年——透明、问责和良治》,以资庆贺。
  21.鉴于当今社会,新事物新现象不断涌现,变革发展日新月异,世界审计组织将尽最大努力,继续促进良治,推动人类社会的可持续发展。

 

第二章  最高审计机关促进国家良治

  
  22.从世界审计组织肇始,其工作的中心目标就是促进良治。最高审计机关只有独立于被审计单位并免受外部影响,才能顺利完成此项任务。世界审计组织还认为,最高审计机关履职的关键是,审计方法应紧随现代科技知识的发展,审计人员应具备必要的专业素养和良好的道德情操。
  23.因此,世界审计组织在1977年通过了《利马宣言》,并在2007年发布的《墨西哥宣言》中,以系统的方式,用专业的术语,确立了政府外部审计独立性的8项原则。
  24.促进国家良治,从而实现社会、经济和环境的可持续发展,是世界各国政府和公民的共同诉求。作为国家治理不可分割的组成部分,国家审计依法履行其职责,客观公正地进行监督、鉴证、评价和建议,以供国家决策者制定政策和开展规
划所用。最高审计机关应当努力成为公众生活中值得信赖的、诚信的和廉洁正直的典范。为此,最高审计机关应当继续致力于:
  ——通过对公共权力的监督,建设清正廉洁的政府,维护法律秩序,揭露违法行为,遏制滥权,维护民主法治。在某些情况下,最高审计机关是建言者,通过提出完善法律制度的建议,发挥建设性作用。最高审计机关还是公共部门与公民之间沟通和信任的桥梁,推动政务公开,从而使公民能够积极参与公共决策过程。
  ——通过监督和评价政府的活动,揭示国家治理和控制体系存在的缺陷,从而提高政府效能。最高审计机关对政府和公共实体的变革提供独立客观的见解和指引,促进政府加强内控。最高审计机关还促进公共资源的合理使用,推广良好实务,建设效能政府。
  ——在本国和国际层面,在打击腐败和预防舞弊领域发挥重要作用。最高审计机关的审计专业知识和经验不仅有助于加强问责制,而且能够为包括联合国《2015年后的发展议程》在内的反腐败动议提供有价值的建议。
  ——凭借其独立的地位、独到的远见和专业的能力,提供及时客观可靠的信息,揭示风险,维护国民经济、社会运行和国家利益。
  ——通过确保与民生相关的公共资金和项目接受严格的监督,实现预期效果,即提升生活水平,使包括弱势群体在内的所有公民享受平等机遇,从而促进改善民生。
  ——通过开展审计,公布审计结果,对公共部门进行问责,促进政府和公共机构履行使用和保障公共资源的职责,以提高透明度,落实问责制。最高审计机关向社会和公民提供已经验证的关于政府机构和官员的履职信息,从而促进提高政府的透明度。


第三章  维护财政政策的长期可持续性

 

25.总体而言,可持续的公共财政意味着有能力偿还当期和未来的债务,不将过多的债务留给后代。
  26.公共财政的可持续性是世界审计组织多年来一直关注的议题。1991年世界审计组织公债委员会开始运作,并于2007年重组为工作组。2008年,世界审计组织对金融危机做出了快速反应,成立了全球金融危机特别工作组,并在2012年重组为金融现代化和监管改革工作组。
  27.过去,世界审计组织开展了大量工作,颁布了一系列关于公债的《最高审计机关国际准则》(ISSAI 5410至5450)。尽管如此,金融、经济和预算危机仍然给最高审计机关带来了特殊挑战。从公共利益出发,应对上述挑战应成为最高审计机关审计职能的一部分。
  28.二十一世纪初期全球金融和经济危机的教训,强调了政府维系良好的公共财政,为经济增长、确保就业和社会福祉创造条件的重要战略意义。通过独立而严格的审计,提高公共财政资源使用的透明度,采取稳健的财政管理方法,最高审计机关为保障本国的财政安全,维护财政政策的中长期可持续性,保障公共利益,促进国家良治做出了贡献。由于认识到世界审计组织各成员最高审计机关应当根据各国的法律规定来决定有关工作的实施途径,最高审计机关在应对财政稳定事宜时,可以考虑如下事项:
  ——加强政府财务报表审计,以推动建立并改进财政体制和财务报告准则,确保公允地报告政府的财政绩效和财政状况。
  ——加强公共财政绩效审计,以确保财政的中长期可持续性,促进良治。
  ——加强公共债务审计,关注直接债务、其他负债和或有债务,揭示主权债务和财政赤字方面存在的管理问题、管理风险及预期发展态势。
  ——提升对公共财政规划阶段进行审计的能力,促使行政和立法机构在对中长期财政规划进行评估时,将经济周期、偿债、公共项目,政府对诸如社会安全、养老金、教育医疗事务的承诺,以及自然灾害、气候变化和金融危机等或有事项的预期发展态势,纳入考虑范畴。
  ——对政府在制定与经济、公共财政和公共债务相关的规划时所做的假设进行评估,揭示潜在风险,提出建设性意见。
  ——加强对财政纪律、财政法规和公认的监管准则执行情况和政府预算全流程的合规性审计。审计的目的在于,确保在财政规划、执行和绩效评价各个阶段落实问责制,保障实现有关目标,并通过健全风险管理体系实现有效的内部控制。
  ——促进对公共财政政策的评估。最高审计机关将继续对财政政策的稳健性、有效性和可持续性进行审计,以促进符合各国实际情况的经济增长和社会福祉。
  29.《利马宣言》、《墨西哥宣言》和联合国大会决议中有关加强最高审计机关独立性的重要意义得到了广泛认可,各国最高审计机关通过世界审计组织和地区审计组织在国际社会中互相支持的价值业已得到了证明。达成的另一项共识是,最高审计机关在对财政政策可持续性进行审计时,或许需要强化其工作授权。

 

第四章  实现全球良治——共同的目标


  30.经过不断的、积极的努力,世界审计组织已经成功发展为一个自主、独立、专业和非政治性的组织,最高审计机关在国际社会的代言人, 各成员最高审计机关持续改进的推动者。
  31.世界审计组织卓著的国际声誉源自一系列重大成就,其中包括在近期:
  ——联合国对最高审计机关重要性的认可;
  ——依据规定程序制定的全面的职业准则框架;
  ——与国际捐助机构建立富有成效的合作关系,促进成员最高审计机关的能力建设;
  ——构建高效全球网络,分享知识,推广良好实务;
  ——深化与国际组织和超国家组织的合作
赋予了世界审计组织完美的定位,可以在处理主权债务危机、生态危机、全球金融安全、反腐败等当今世界面临的重大挑战和课题时,找出解决问题的办法,发挥关键性的作用。
  33.世界审计组织和最高审计机关有能力,也有义务根据各自的工作授权和法律框架,促进国家和全球范围的良治。为此,大会鼓励各国最高审计机关:
  ——承担共同的责任。最高审计机关通过审计本国政府履行国际承诺的情况,在应对气候变化、消除贸易壁垒、保持金融稳定、反腐败和反洗钱等领域,促进政府全面履行有关承诺。世界审计组织将努力促使最高审计机关广泛参与国际合作,并在严肃财经纪律、揭示经济风险、打击腐败、维护世界经济稳定等国际事务中发挥作用。
  ——抵御共同的风险。最高审计机关将持续关注并及时揭示重大风险。世界审计组织将继续关注并研究全球性、区域性的重大问题,为最高审计机关有效应对风险提供指导和参考。
  ——采取共同的行动。最高审计机关将继续开展联合审计和平行审计,应对气候变化、区域污染治理和金融危机等面临的共同挑战和问题。最高审计机关将参与社会发展进步评估等治理活动,参与国际组织和区域性组织的外部审计,推动国际组织和区域性组织开展绩效审计,促进其强化问责制,提高透明度,提升绩效。世界审计组织还将与其他国际组织和主权国家一起,加强国际审计合作,共同寻求解决区域性和全球性问题的最佳办法。
  ——发出共同的声音。最高审计机关和世界审计组织将与时俱进,采取积极有效的措施,与联合国、世界银行、经合组织和G20等多边机构开展合作,积极参与多边活动,完善全球公共部门审计和会计准则,构建社会发展进步评估的国家关键指标体系,参与持续改进全球治理,并在国际社会对国际性和区域性议题发出独立统一的声音。


第五章  大会结论



  ——不断完善治理机制,致力于成为国际组织的典范。
  32.世界审计组织认识到,在当今世界,面临着越来越多的共同的挑战,国际审计界的同行们只有携手应对,共同回应,才能使最高审计机关的工作更富成效。世界审计组织的历史,以及最高审计机关之间开展国际合作所构建的坚实基础,
  34.本届大会虽然讨论了很多问题,但有一条基本的指导原则,那就是世界审计组织应该更具前瞻性和外向性。世界审计组织在良治和公共部门审计方面积累的专业知识和经验,是其参与全球和地区事务的基础。
  35.大会关注到世界审计组织各委员会、工作组和特别工作组卓有成效的工作,并对此表示赞赏。大会还向业已完成所有任务或结束任期的各机构主席致以最诚挚的感谢,并对所有履新的各机构主席表示衷心的欢迎。
  36.至2013年底,世界审计组织的第二个战略规划,即《世界审计组织战略规划(2011年-2016年)》的执行进程已经过半。本次大会期间,世界审计组织各成员最高审计机关对战略规划到目前为止的执行情况表示满意。此外,各成员最高审计机关还就特定事项达成了如下结论和共识:
  职业准则
  ——欢迎通过对基本审计原则和其它准则(附件2)的修改,进一步完善了《最高审计机关国际准则》框架,并契合了审计人员和准则使用者的需求;
  ——批准业经修订的职业准则委员会的工作授权,批准由职业准则委员会寻求可持续的解决方案,确保世界审计组
未来继续遵循规定程序,开发和维护职业准则框架。
  能力建设
  ——赞赏本组织在支持最高审计机关能力建设领域所取得的显著进步,特别赞赏各地区审计组织秘书处和世界审计组织捐助合作指导委员会所做出的贡献;
  ——感谢世界审计组织发展培训委员会在支持各成员最高审计机关提升绩效、保持独立性、提高职业水平领域所作出的持续贡献;并
  ——认可《世界审计组织发展培训委员会战略规划(2014年-2018年)》及其修订后的工作授权,以反映其新增的涉及世界审计组织各项目标的职责。
  知识分享
  ——赞扬针对《最高审计机关的价值与裨益——在公众的生活中发挥重要作用》(附件3)开展的研究工作,赞扬关于最高审计机关救灾援助审计和问责指南的制定工作(附件2);
  ——鼓励最高审计机关提升能力,以应对目前世界许多地区财政和经济问题引发的挑战,如扩展并加强对监督机制和监管机制的审计工作;
  ——鼓励各成员最高审计机关积极实施世界审计组织沟通战略和指南,并推广使用为此开发的相关工具。
  世界审计组织—典范机构
  ——欢迎关于制定《世界审计组织战略规划(2017年-2022年)》的计划,以及解决本组织未来资源需求的规划;
  ——关注突发事宜件监督委员会的成立(附件4)。
  其它事项

    ——同意世界审计组织应在联合国《2015年后的发展议程》中发挥作用。
  37.此外,大会呼吁本组织成员:
  ——根据联合国决议,优先采纳并实施《最高审计机关国际准则》框架,并鼓励捐助机构和其它发展合作伙伴采取同一立场;
  ——积极响应世界审计组织捐助合作指导委员会发起的“第二轮全球倡议”;
  ——积极宣传介绍最高审计机关的价值和裨益;
  ——抓住机遇,着力为谋划本组织的未来做出贡献;
  ——考虑为本组织的未来贡献更多的资源。

  38.在本届大会结束之际,本组织及所有成员重申,将坚定不移地朝着把世界审计组织建设成为一个典范机构的目标,秉承最高的职业水准,胸怀以人为本的理念,做好世界审计组织的各项工作。
  
  附件:(略)
  1. 北京共识
  2. 世界审计组织第二十一届大会认可的《最高审计机关国际准则》、《世界审计组织良治指南》和正式文件清单
  3. 最高审计机关国际准则12:《最高审计机关的价值与裨益——在公众的生活中发挥重要作用》
  4. 世界审计组织机构图
 
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